Débats autour de l'institutionnalisation du référendum fédéral en Allemagne

Contexte historique et méfiance envers le référendum fédéral

L'idée d'un référendum fédéral suscite encore des réticences au sein de la classe politique allemande, en raison des réminiscences des plébiscites hitlériens et de la perception d'une menace pour le système représentatif. La Constitution de Weimar avait introduit des éléments de démocratie directe, notamment sur proposition d'Hugo Preuß, pour corriger les effets de fermeture du système représentatif. Son projet de loi du 8 février 1919 prévoyait la soumission d'un projet à l'Assemblée Nationale en cas de désaccord entre le gouvernement du Reich et le Staatenauschuss, avec possibilité d'organiser un vote populaire en l'absence d'accord.

Le débat sur l'héritage de Weimar et l'exploitation nazie

Le débat a principalement porté sur la dénaturation des mécanismes de démocratie directe sous le régime nazi. Carl Schmitt avait analysé comment exploiter ces mécanismes, tandis que la loi sur la consultation populaire du 14 juillet 1933 énonça les caractéristiques du plébiscite comme question posée directement par le chef d'État au peuple, les Länder ayant alors perdu toute prérogative. L'écrivain suisse Denis de Rougemont, dans son témoignage sur le nazisme, distingue le référendum de contrôle du plébiscite truqué, en soulignant qu'en Allemagne, le référendum ne pouvant être provoqué que par le gouvernement, il ne s'agit pas d'un contrôle du pouvoir par le peuple mais d'une auto-confirmation du pouvoir.

Les plébiscites hitlériens et les résistances populaires

Otmar Jung a montré, en analysant les plébiscites hitlériens, une diminution des taux d'approbation malgré le régime dictatorial, avec des résistances notables à Hambourg et à Lübeck où les votes négatifs ont atteint respectivement 13 % et 22,1 % lors du scrutin du 12 novembre 1933. Il a mis en évidence comment ces mécanismes neutres ont été détournés par les partis extrémistes, faisant de Weimar une « démocratie sans démocrates ». Ce contexte explique en partie la forte hostilité actuelle de la classe politique allemande à l'égard d'une institutionnalisation des pratiques référendaires au niveau fédéral.

La proposition de l'association Mehr Demokratie

L'association Mehr Demokratie, fondée en 1988 et forte de 5 000 membres, milite pour une institutionnalisation des pratiques référendaires à tous les échelons territoriaux et a obtenu des avancées dans les Länder. Elle promeut aujourd'hui une proposition institutionnelle précise pour un référendum fédéral, organisée selon les étapes suivantes :

• Initiative populaire (Volksinitiative) : lancement avec 100 000 signatures sur une période maximale de six mois, avant la décision du Parlement sur l'objet de l'initiative.
• Délai de réflexion et demande de référendum (Volksbegehren) : un délai maximal de dix-huit mois est ménagé entre la décision parlementaire et la demande de référendum. Un mois est accordé pour que le président du Bundestag se prononce sur la validité de la demande.
• Contrôle constitutionnel et parlementaire : le gouvernement fédéral et un tiers des députés convoquent la Cour Fédérale pour statuer définitivement sur la validité constitutionnelle de la demande, dans un délai de six mois. L'initiative doit donc trouver un écho au Parlement pour poursuivre son chemin.
• Campagne de signatures et contre-projet : après validation, la campagne se poursuit pendant neuf mois pour recueillir un million de signatures (loi ordinaire) ou 1,5 million (modification constitutionnelle). Un contre-projet peut être déposé après six mois.
• Référendum fédéral contraignant (Volksentscheid) : organisé six mois après le dépôt du projet et de l'éventuel contre-projet, soit un délai maximal total de quatre ans et demi pour l'organisation d'un référendum fédéral d'initiative populaire.

Le domaine référendaire doit être conforme aux principes de la Loi fondamentale, et les nombreuses étapes et délais visent à écarter les initiatives non sérieuses. L'association soulève également des questions sur le rôle d'internet et l'encadrement des moyens financiers.

Référendum et système représentatif : un complément nécessaire

Selon l'association, l'institutionnalisation du référendum fédéral permettrait aux initiatives populaires bien structurées de mettre des thèmes prioritaires à l'agenda politique, à une époque où l'exécutif allemand tend à court-circuiter le Reichstag. Cette proposition contribue à l'aération du système représentatif, rejoignant l'analyse de Hans Kelsen sur la relation entre référendum et système représentatif : il serait dans l'intérêt du principe parlementaire que les professionnels de la politique surmontent leur éloignement pour le plébiscite et consacrent un référendum législatif, au moins facultatif.